CONSTRUCTORA E INMOBILIARIA SAN ESTEBAN LIMITADA CON MUNICIPALIDAD DE NANCAGUA

Hechos

Vistos y teniendo presente: Primero: Que, en estos autos Rol N° 1.318-2024, sobre Reclamo de Ilegalidad, caratulados “Constructora e Inmobiliaria San Esteban Limitada con Municipalidad de Nancagua”, se ha ordenado dar cuenta de conformidad con el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido por la reclamada en contra de la sentencia definitiva dictada por la Corte de Apelaciones de Rancagua de fecha catorce de diciembre de dos mil veintitrés, que acogió el reclamo de ilegalidad deducido por la Constructora e Inmobiliaria San Esteban Ltda., en contra de la Resolución de 28 de diciembre de 2022 que resolvió el recurso de apelación presentado en contra del ORD N° 1247 de fecha 30 de noviembre del mismo año, ambos de la Municipalidad de Nancagua, resolviendo que queda sin efecto la resolución recurrida y la multa de fecha 28 de diciembre de 2022, notificada a la recurrente el 7 de febrero de 2023 por la suma de $22.087.725. Segundo: Que, el recurso de nulidad substancial denuncia la infracción de los artículos 1°, 10 y 24 de la Ley N° 19.886 Ley de Bases Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestaciones de Servicio, de cuyo artículo 1° se colige que la referida ley se aplica en su integridad al caso de autos, al tratarse de una normativa especial y por lo tanto, el conocimiento de la temática reclamada se encuentra entregada al conocimiento del Tribunal de Contratación Pública tal como lo regula el artículo 24 de dicha ley. De esa manera, teniendo en cuenta que el reclamo se encuentra presentado ante un tribunal incorrecto, la normativa aplicable al efecto es el artículo 10 inciso tercero de la misma ley. Agrega que, la interpretación correcta de los preceptos infringidos determinaría, necesariamente, que el recurso debió ser rechazado toda vez que lo que se ha reclamado mediante el presente reclamo de ilegalidad ha sido la discusión sobre cláusulas que regían la contratación pública en comento. En ese sentido, el tribunal especial para conocer del asunto es el Tribunal de Contratación Pública, al cual se entrega el conocimiento de estas materias según lo consignado en el artículo 24 de la ley 19.886, por lo que la interpretación del contrato ha excedido con creces la competencia de la Corte de Apelaciones, que si bien, puede confundirse la competencia por corresponder a un decreto alcaldicio el reclamado, este se dicta en el contexto y en plena aplicación de las bases administrativas del contrato público. El principio base aplicable, además, de la irregularidad del fallo sin tener en consideración el artículo 24, es que se ha obviado total y absolutamente el artículo 10 inciso 3° que establece el principio de estricta sujeción a las bases, que es la causa inmediata de la dictación del decreto alcaldicio que impone multas al contratante que ha incumplido el contrato que unía a ambas partes a través de la respectiva licitación. Señala que el contrato era absolutamente conocido por todas las partes, siendo de carácter impositivo a su vez para la Municipalidad de Nancagua aplicar el artículo 10 inciso 3° y, por tanto, las multas que se encuentran reguladas en las bases administrativas. De esta manera la sentencia se encuentra interpretando cláusulas del contrato materia propia de Tribunal de Contratación Pública, aplicando el reclamo de ilegalidad a una materia que no corresponde a su competencia y existiendo por tanto principios que no han sido aplicados (sic). Tercero: Que, en cuanto a la forma como los yerros denunciados influyen sustancialmente lo dispositivo del fallo, sostiene el recurrente que, de no haber incurrido la sentencia en los vicios denunciados, debió necesariamente rechazar el reclamo de ilegalidad. Cuarto: Que para decidir acerca del recurso sometido al conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que Constructora e Inmobiliaria San Esteban Limitada interpuso reclamación en contra de la Municipalidad de Nancagua por la Resolución dictada por su Alcalde, don Mario Andrés Bustamante Salinas, con fecha 28 de diciembre de 2022, mediante la cual acogió parcialmente el recurso de apelación que dedujera en contra del ORD N° 1247 de 30 de noviembre de 2022, dictado por la misma autoridad, mediante el cual, después de un año de haber terminado el proyecto que vinculó a las partes, se cursó a la Constructora una multa por la suma de $40.159.500.-, fundado en que ésta no habría cumplido las bases de administración, particularmente, no habría contratado la cantidad comprometida en el personal de la OMIL (Oficina Municipal de Información), para la ejecución del proyecto, multa que sería descontada de los pagos adeudados. Explica que, en el mes de agosto de 2020, mediante decreto alcaldicio N° 1777, la Municipalidad de Nancagua emitió las Bases Administrativas del Proyecto: “Ejecución Proyectos PMB: Extensión red de alcantarillado Villa Cordillera comuna de Nancagua y extensión red Agua potable Villa Cordillera comuna de Nancagua”, licitación en la que participó, emitiendo la correspondiente propuesta u oferta en la que Constructora e Inmobiliaria San Esteban Limitada, se comprometió a que el número de trabajadores para la obra, que serían contratados por el plazo que dure el contrato, extraídos del registro de la Oficina Municipal de Información Laboral “OMIL”, serían 6 trabajadores o más según la necesidad de los trabajos. Añade que, con fecha 7 de octubre de 2020, mediante decreto N°2196, se adjudicó a su representada la construcción del Proyecto y, conforme a las Bases Administrativas de Licitación y al contrato y sus anexos que se celebraron con la Municipalidad de Nancagua, la constructora debía terminar de ejecutar el Proyecto a más tardar con fecha 30 de noviembre de 2021. Conforme con el artículo décimo tercero del contrato, también serían obligaciones del contratista todas las señaladas en las Bases Administrativas de la licitación. Señala que, al iniciar la ejecución de los trabajos, lamentablemente el listado de trabajadores incluidos en el Registro OMIL, era sumamente precario. Y como si ello no fuera todo, ninguno de los empleados registrados en OMIL aceptó la oferta laboral de la Constructora. Por este motivo, debió contratar trabajadores de la zona y solicitarles que se inscribieran en el Registro OMIL en forma posterior, cosa que hicieron. Agrega que culminó los trabajos en el mes de mayo de 2021. Tras lo cual, sólo con el fin de cumplir estrictamente el contrato y mantener gente empleada de la comuna de Nancagua, inscrita en la OMIL es que se mantuvo a personal contratado hasta el 23 de noviembre de 2021, misma fecha en la que se declaró que se había terminado satisfactoriamente la ejecución del Proyecto. Tras el término de la obra la Municipalidad de Nancagua no efectuó ninguna observación a las mismas y solo después de un año de haber terminado el proyecto, con fecha 02 de diciembre de 2022, mediante ORD. N°1243 de fecha 30 de noviembre de 2022, se le notificó la ya señalada multa, contra la cual interpuso recurso de apelación —que se encontraba contemplado expresamente en las bases administrativas del proyecto—, en virtud del cual mediante resolución de fecha 28 de diciembre de 2022, se acogió parcialmente el recurso interpuesto y se rebajó la multa a un 45%, quedando en definitiva como monto a pagar la suma de $22.087.725. En la reclamación alega la ilegalidad de esta última resolución y solicita dejar sin efecto la multa impuesta por ser improcedente e ilegal, por una parte, por existir un error aritmético en el cálculo de la multa, ya que si se rebajó en un 45% correspondería a la suma de $18.071.775.- y, por otra parte, en cuanto al fondo del asunto, ya que la imposibilidad de contratar a trabajadores inscritos previamente en el registro OMIL, no sería imputable a su parte. En ese sentido sostiene que la intención del registro OMIL se cumplió, dado que se contrató a trabajadores de la comuna de Nancagua, con el compromiso que se inscribieran en di

Fundamentos

motivos sería posible sostener que la acción que la reclamante debió ejercer en autos es la de impugnación del artículo 24 de la Ley N° 19.886, desde que la decisión tachada de ilegal no corresponde, como se lee en esta norma, a un acto u omisión ilegal o arbitrario que haya tenido “lugar entre la aprobación de las bases de la respectiva licitación y su adjudicación, ambos inclusive”. Octavo: Que, en este contexto, además, cabe tener en cuenta que esta Corte ha dicho sobre el acto administrativo del Alcalde susceptible de ser revisado por la vía del reclamo de ilegalidad que “la fuente de la actuación impugnada puede provenir de una resolución o una omisión, y de acuerdo al artículo 12 de la Ley de Municipalidades, las resoluciones municipales se denominan ordenanzas, reglamentos, decretos alcaldicios o instrucciones”. A su turno, se ha sostenido por la jurisprudencia que “el legislador utilizó en los citados artículos 12 y 151 la expresión “resoluciones” en un sentido amplio y genérico, comprendiendo a toda actuación emanada del alcalde o de otros funcionarios municipales, inclusive comunicaciones, que provoquen un agravio al particular que interpone el reclamo.” (Rol CS N° 28.228-2014) En un segundo orden de ideas, es preciso señalar que la reclamación de ilegalidad contemplada en el artículo 151 de la Ley N° 18.695 -como lo ha sostenido esta Corte-, es una acción contenciosa administrativa especial consagrada por nuestro legislador en términos amplios, con el objeto de controlar la legalidad de la actuación de los funcionarios municipales, razón por la que se concede para impugnar actos administrativos u omisiones en las que éstos incurran, que pueden agraviar a un ciudadano particular o afectar los intereses generales de la comuna, siendo relevante precisar que el principal fin de esta acción es tutelar los derechos e intereses legítimos de aquellos. Asimismo, de acuerdo a la doctrina el aludido reclamo de ilegalidad “constituye un mecanismo de impugnación cuya finalidad es privar de eficacia a los actos municipales. Si bien se perfila como un medio de impugnación similar a la revisión, en realidad es un recurso de plena jurisdicción, desde que permite a la Corte de Apelaciones reemplazar el acto anulado o dictar la resolución que corresponda para subsanar la omisión” (Iván Hunter Ampuero, Reclamo de ilegalidad en la jurisprudencia, Revista de Derecho 27 N° 2, 2014). De esta manera, se ha expresado que el reclamo de ilegalidad procede cuando existe infracción de la ley propiamente tal y ello ocurre en los siguientes casos: “a)cuando existe violación de la ley propiamente tal; b) cuando se ha incurrido en la omisión de formalidades esenciales exigidas por la ley para la realización del acto; c) en casos de incompetencia; d) cuando se ha incurrido en omisión del acto ordenado por la ley; y e) en casos de vicios de voluntad, esto es, cuando el acto está viciado por error, fuerza o dolo” (José Fernández Richards, Improcedencia del reclamo de il

Fallo

fallo sin tener en consideración el artículo 24, es que se ha obviado total y absolutamente el artículo 10 inciso 3° que establece el principio de estricta sujeción a las bases, que es la causa inmediata de la dictación del decreto alcaldicio que impone multas al contratante que ha incumplido el contrato que unía a ambas partes a través de la respectiva licitación. Señala que el contrato era absolutamente conocido por todas las partes, siendo de carácter impositivo a su vez para la Municipalidad de Nancagua aplicar el artículo 10 inciso 3° y, por tanto, las multas que se encuentran reguladas en las bases administrativas. De esta manera la sentencia se encuentra interpretando cláusulas del contrato materia propia de Tribunal de Contratación Pública, aplicando el reclamo de ilegalidad a una materia que no corresponde a su competencia y existiendo por tanto principios que no han sido aplicados (sic). Tercero: Que, en cuanto a la forma como los yerros denunciados influyen sustancialmente lo dispositivo del fallo, sostiene el recurrente que, de no haber incurrido la sentencia en los vicios denunciados, debió necesariamente rechazar el reclamo de ilegalidad. Cuarto: Que para decidir acerca del recurso sometido al conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que Constructora e Inmobiliaria San Esteban Limitada interpuso reclamación en contra de la Municipalidad de Nancagua por la Resolución dictada por su Alcalde, don Mario Andrés Bustamante Salinas, con fecha 28 de diciembre de 2022, mediante la cual acogió parcialmente el recurso de apelación que dedujera en contra del ORD N° 1247 de 30 de noviembre de 2022, dictado por la misma autoridad, mediante el cual, después de un año de haber terminado el proyecto que vinculó a las partes, se cursó a la Constructora una multa por la suma de $40.159.500.-, fundado en que ésta no habría cumplido las bases de administración, particularmente, no habría contratado la cantidad comprometida en el personal de la OMIL (Oficina Municipal de Información), para la ejecución del proyecto, multa que sería descontada de los pagos adeudados. Explica que, en el mes de agosto de 2020, mediante decreto alcaldicio N° 1777, la Municipalidad de Nancagua emitió las Bases Administrativas del Proyecto: “Ejecución Proyectos PMB: Extensión red de alcantarillado Villa Cordillera comuna de Nancagua y extensión red Agua potable Villa Cordillera comuna de Nancagua”, licitación en la que participó, emitiendo la correspondiente propuesta u oferta en la que Constructora e Inmobiliaria San Esteban Limitada, se comprometió a que el número de trabajadores para la obra, que serían contratados por el plazo que dure el contrato, extraídos del registro de la Oficina Municipal de Información Laboral “OMIL”, serían 6 trabajadores o más según la necesidad de los trabajos. Añade que, con fecha 7 de octubre de 2020, mediante decreto N°2196, se adjudicó a su representada la construcción del Proyecto y, conforme a las Bases Administrativas de

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1 Santiago, veinticuatro de octubre de dos mil veinticuatro. Vistos y teniendo presente: Primero: Que, en estos autos Rol N° 1.318-2024, sobre Reclamo de Ilegalidad, caratulados “Constructora e Inmobiliaria San Esteban Limitada con Municipalidad de Nancagua”, se ha ordenado dar cuenta de conformidad con el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido