CONSTRUCTORA PACAL S. A CON ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE SAN FERNANDO

Hechos

Vistos y teniendo presente: Primero: Que, en estos autos Rol N° 209.922-2023, caratulados “Constructora Pacal S.A. con Ilustre Municipalidad de San Fernando”, sobre reclamo de ilegalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, se ha ordenado dar cuenta del recurso de casación en el fondo interpuesto por la reclamante, en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Rancagua que rechazó la acción de ilegalidad deducida en contra de la Resolución N° 02/2022 de 23 de junio de 2022, del Director de Obras Municipales (DOM) de la Municipalidad de San Fernando, que invalidó totalmente las Resoluciones Nº 14, de Modificación de Proyecto de Loteo y la Nº 88, de Modificación de Permiso de Edificación, ambas de 15 de junio de 2021 del proyecto “Conjunto Habitacional Los Libertadores”. Segundo: Que, como primera causal de nulidad sustancial, se denuncia que el fallo habría incurrido en una infracción a los artículos 11, 13 y 41 de la Ley N° 19.880 al desechar que el decreto impugnado carezca de fundamentación y razonamiento, señalando que del mismo resulta evidente que se dictó en base a lo instruido por la Contraloría Regional de la República y que, aunque no es especialmente extenso en sus consideraciones, contiene una detallada exposición de los antecedentes que la justifican. Afirma la recurrente que se equivoca la sentencia al no considerar el tenor literal de las normas que ahora alega como vulneradas las que, a su juicio, apuntarían al objetivo de fundar el razonamiento de un acto administrativo en miras a proteger los intereses de los terceros afectados por los efectos del mismo. Sostiene que, en la especie, la resolución cita una cronología de antecedentes que no se explican por sí mismos ni se presentan como hitos conexos de los cuales se pueda colegir una u otra motivación y con ellos respaldar la decisión del recurrido, por lo que la Dirección de Obras no habría dado razón jurídica de su acto, sino que básicamente indica que se ha visto compelida por la Contraloría a dictar la resolución reclamada. Explica que el oficio emitido por el órgano Contralor indica a la DOM de San Fernando, mediante el Dictamen N° 173.296, arbitrar las providencias que según el ordenamiento correspondan a fin de corregir la irregularidad a que se refiere el Oficio N°167.327, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, de lo cual no se puede entender un mandato explícito a iniciar un procedimiento de invalidación, más aún si existen dos actos previos totalmente válidos, que no fueron impugnados oportunamente por la Municipalidad. Agrega que la sentencia reclamada indica que la omisión de un aspecto formal, como lo es la motivación del acto administrativo, no necesariamente acarrea un vicio en aquél sino en la medida que éste genere indefensión en los destinatarios del mismo, razonamiento que excede lo que disponen las normas citadas. Y que se debe considerar que la resolución en comento no se pronuncia sobre la situación jurídica en la que queda Pacal con la invalidación de la Modificación del Permiso y Modificación de Loteo, pese a que era evidente que esto incide de manera sustantiva en el Permiso de Edificación y Resolución de Loteo otorgados dos años antes, dejando los intereses del particular en completa indefensión. Tercero: Que, como segunda causal de casación en el fondo, se alega que el fallo incurre en una infracción a los artículos 53 y 56 de la Ley N° 19.880. Ello por cuanto erróneamente descarta una desviación de fin o de poder, así como una vulneración al plazo de dos años que el artículo 53 de la Ley confiere a la administración para ejercer la potestad invalidatoria, al estimar que las resoluciones anuladas son de 15 de junio de 2021 y el acto que las deja sin efecto es de 23 de junio de 2022. Por lo que el fallo desconoce que el inciso segundo del señalado artículo 53 dispone que la invalidación puede ser total o parcial, sin que ello afecte las disposiciones que sean independientes de la parte anulada. Es decir, yerra por cuanto considera que la Modificación de Permiso y la Modificación de Loteo invalidados son actos aislados e independientes del Permiso y de la Resolución de Loteo previos, pese a que es evidente su conexión y dependencia con ellos, puesto que no podrían existir unos sin los otros, de modo que lo que ocurre en uno, repercute en el otro. Afirma que, si la Corte da por establecido que la invalidación es acertada, necesariamente debe concluir que la resolución reclamada también conlleva la nulidad del Permiso y de la Resolución de Loteo, por ser actos intrínsecamente dependientes los que, no obstante, se encuentran firmes. Entonces, la infracción al artículo 53 está dada por el inicio del procedimiento de invalidación que impacta directamente en el Permiso de Edificación y la Resolución de Loteo, fuera del plazo de los dos años. Alega que no es dable sostener que este procedimiento de invalidación se haya generado por mandato de la Contraloría puesto que la jurisprudencia de esta Corte sería categórica en señalar que aquélla no puede dar una orden perentoria a los órganos y servicios públicos en tal sentido, la que sólo podría invitar a iniciar un procedimiento de invalidación, sin pronunciarse sobre el fondo, reconociendo además que la titular de la potestad invalidatoria podría decidir no hacerlo sobre la base de la buena fe y la confianza legítima. No obstante, la DOM fundamenta su decisión de invalidación en lo dictaminado por la Contraloría como si estuviera obligada por ley o por dicho Organismo, ignorando lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley N° 19.880, que le permitía buscar la corrección de los vicios que puedan existir a causa de actos negligentes anteriores de la propia administración, en base a los cuales la Constructora Pacal S.A. adquirió derechos y se obligó de buena fe. Del mismo modo, mediante la Resolución en cuestión, la Reclamada iría contra sus propios actos, previamente desplegados y que generaron una confianza legítima y derechos adquiridos para Pacal. Por lo que la Dirección de Obras no estaba obligada a iniciar el procedimiento de invalidación, más aun teniendo presente el principio de conservación de los actos de la propia administración. Agrega que la sentencia impugnada afirma que la invalidación no fue ejercida con el propósito de lograr un resultado diferente, sino sólo con el de dejar sin efecto las Modificaciones, razonamiento que infringe el artículo 56 de la Ley N° 19.880, que entrega herramientas para evitar la anulación del acto, y hace caso omiso de los dichos de la propia Dirección de Obras, la que reconoce abiertamente en su informe que las Modificaciones de Permiso pretendieron subsanar las equivocaciones del propio órgano municipal, cometidos por error o impericia de uno de sus funcionarios, por lo que su invalidación posterior buscó burlar el mandato del artículo 53, dejando sin efecto un permiso fuera del plazo de 2 años previsto en la señalada disposición. Afirma que la sentencia incurre en un grave error cuando señala que, aunque el Oficio N° 175 de la Dirección de Obras que había invalidado los permisos de edificación fue dejado sin efecto, se habrían condicionado los mismos (los permisos de edificación y de loteo) a su corrección en cuanto a la zonificación, puesto que dicho Oficio fue declarado ilegal y, sólo para el caso en que Pacal no subsanare los defectos, podría iniciarse un proceso de invalidación, lo que nunca se hizo sino hasta después de dos años, a través de la invalidación de la Modificación de Permiso y de Loteo. También sostiene que la infracción al artículo 53 que denuncia conlleva una vulneración a los principios de confianza legítima y actos propios, pues la facultad invalidatoria de la Administración del Estado tendría como límite el actuar en contra de sus propios actos, el que a su vez tendría como frontera la buena fe del administrado en su proceder ante la Administración, que le ha

Fundamentos

considerando N° 1, también se precisa que el Oficio 283 de 2018 de la Seremi de Vivienda de Urbanismo de la Sexta Región fue dejado sin efecto por instrucción de la misma Contraloría, contenida en Oficio N° E105865, de 17 de mayo de 2021, por exceder las facultades interpretativas del artículo 4 de la LGUC, al definir usos de suelos que no se encuentran expresamente incluidos en el PRSF-1. Señala asimismo que, aunque la fundamentación no es extensa, sí contiene en los vistos una detallada exposición de los antecedentes que la justifican, haciendo expresa referencia a lo dispuesto en la Ley N° 10.336 de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, lógicamente en relación con los oficios del Órgano Contralor Regional, antes detallados, en los que se instruyó al municipio iniciar el procedimiento de invalidación en cuestión. Concluye que la motivación, más que una exigencia formal es más bien de carácter sustantivo y por lo tanto, su falta o ausencia sólo puede acarrear la invalidación del acto, en la medida que produzca indefensión para los destinatarios del mismo o que impida que alcance su fin, lo que en la especie no ocurre, sin que quepa duda del pleno conocimiento de la reclamante de la fiscalización e instrucciones de la Contraloría. Séptimo: Que, sobre la desviación de poder alegada, la Corte de Apelaciones de Rancagua precisa que, no obstante ser efectivo que con fecha 15 de enero de 2020, el Director de Obras Municipales subrogante aprobó, mediante las Resoluciones N° 4 el Permiso de Edificación de Obra Nueva y N° 01 el permiso de Loteo DFL 2 con Construcción simultánea, una vez que el Director de Obras titular retomó sus funciones, se constató que dichos permisos se habían otorgado con infracción al plan regulador comunal y con discrepancias respecto de lo observado al momento de aprobar el anteproyecto, ya que se estaban efectuando trabajos en la franja de restricción, invalidando la aprobación de los referidos permisos de construcción y loteo. Y aunque luego fue dejado sin efecto, al acogerse un reclamo de ilegalidad presentado por la Constructora Pacal, ello obedeció únicamente a no haberse cumplido co8n el trámite de la audiencia previa del interesado, de acuerdo con el artículo 53 de la Ley N° 19.880, ello en ningún caso implicó que las resoluciones N° 4 y N° 01 permitieran por sí solas la construcción del Proyecto. Por lo que, dado que los permisos originales suponían construir en zona de riesgo ZR-O (Riberas del Estero Antivero), en la que de acuerdo al Plan Regulador de San Fernando no se permiten construcciones residenciales por cuanto dicha zona tiene un uso exclusivo de área verde o agrícola, resultaba indispensable que dichos permisos fueran subsanados para ajustarse a la normativa urbanística de uso de suelo, lo que fue expresamente señalado en el Oficio 1021 de 16 de diciembre de 2020. En consecuencia, resulta evidente que la Resolución N° 02/2022 de 23 de junio de 2022 cuestionada no incurre en

Fallo

fallo habría incurrido en una infracción a los artículos 11, 13 y 41 de la Ley N° 19.880 al desechar que el decreto impugnado carezca de fundamentación y razonamiento, señalando que del mismo resulta evidente que se dictó en base a lo instruido por la Contraloría Regional de la República y que, aunque no es especialmente extenso en sus consideraciones, contiene una detallada exposición de los antecedentes que la justifican. Afirma la recurrente que se equivoca la sentencia al no considerar el tenor literal de las normas que ahora alega como vulneradas las que, a su juicio, apuntarían al objetivo de fundar el razonamiento de un acto administrativo en miras a proteger los intereses de los terceros afectados por los efectos del mismo. Sostiene que, en la especie, la resolución cita una cronología de antecedentes que no se explican por sí mismos ni se presentan como hitos conexos de los cuales se pueda colegir una u otra motivación y con ellos respaldar la decisión del recurrido, por lo que la Dirección de Obras no habría dado razón jurídica de su acto, sino que básicamente indica que se ha visto compelida por la Contraloría a dictar la resolución reclamada. Explica que el oficio emitido por el órgano Contralor indica a la DOM de San Fernando, mediante el Dictamen N° 173.296, arbitrar las providencias que según el ordenamiento correspondan a fin de corregir la irregularidad a que se refiere el Oficio N°167.327, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, de lo cual no se puede entender un mandato explícito a iniciar un procedimiento de invalidación, más aún si existen dos actos previos totalmente válidos, que no fueron impugnados oportunamente por la Municipalidad. Agrega que la sentencia reclamada indica que la omisión de un aspecto formal, como lo es la motivación del acto administrativo, no necesariamente acarrea un vicio en aquél sino en la medida que éste genere indefensión en los destinatarios del mismo, razonamiento que excede lo que disponen las normas citadas. Y que se debe considerar que la resolución en comento no se pronuncia sobre la situación jurídica en la que queda Pacal con la invalidación de la Modificación del Permiso y Modificación de Loteo, pese a que era evidente que esto incide de manera sustantiva en el Permiso de Edificación y Resolución de Loteo otorgados dos años antes, dejando los intereses del particular en completa indefensión. Tercero: Que, como segunda causal de casación en el fondo, se alega que el fallo incurre en una infracción a los artículos 53 y 56 de la Ley N° 19.880. Ello por cuanto erróneamente descarta una desviación de fin o de poder, así como una vulneración al plazo de dos años que el artículo 53 de la Ley confiere a la administración para ejercer la potestad invalidatoria, al estimar que las resoluciones anuladas son de 15 de junio de 2021 y el acto que las deja sin efecto es de 23 de junio de 2022. Por lo que el fallo desconoce que el inciso segundo del señalado artículo 53

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Santiago, dieciocho de marzo de dos mil veinticuatro. Vistos y teniendo presente: Primero: Que, en estos autos Rol N° 209.922-2023, caratulados “Constructora Pacal S.A. con Ilustre Municipalidad de San Fernando”, sobre reclamo de ilegalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, se ha ordenado dar cuenta del recurso de casación en el fondo interpues