TENSOR INGENIERIA Y CONSTRUCCION SPA /ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE OSORNO ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE OSORNO

Hechos

Visto: Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus

Fundamentos

considerandos sexto, décimo y el penúltimo párrafo del motivo undécimo, que se eliminan; Y se tiene, además, presente: Primero: Que, comparece don Juan Carlos Cavada Palma, abogado, en representación de la Ilustre Municipalidad de Osorno y deduce recurso de apelación en contra de la sentencia definitiva de fecha 7 de enero de 2026, del Tribunal de Contratación Pública, que acoge parcialmente la acción de impugnación deducida por la empresa contratista, declarando ilegal y arbitrario el Decreto Alcaldicio N° 2682, de 28 de marzo de 2025 y ordena a la municipalidad la retroacción del procedimiento administrativo sancionatorio de término anticipado y cobro de garantía, el que deberá sustanciarse con estricto apego a las Bases Administrativas y Técnicas, a la normativa vigente y a los criterios y exigencias establecidos en la sentencia. Sustenta su apelación y como primer agravio, en la omisión de pronunciamiento por parte del Tribunal a quo, sobre la defensa que adujo la falta de presupuesto procesal de la pretensión por ausencia de sindicación del acto administrativo a impugnar. Plantea que en su oportunidad se adujo que el acto preciso y único que impugna el pretensor es el Decreto Alcaldicio N° 2682 del 28 de marzo de 2025, en cuya virtud se pone término anticipado a los contratos, siendo que, para estimar que un acto administrativo sea efectivamente ilegal o arbitrario, susceptible de impugnación por la vía jurisdiccional, debe necesariamente el procedimiento de rigor haber culminado por la decisión formal terminal de la administración, que en este caso corresponde al Decreto Alcaldicio N° 3123, de fecha 14 de abril de 2025, que rechaza el recurso de reposición presentado en contra del referido Decreto Alcaldicio N° 2682 Aduce que mientras no se encuentre culminada en su término la fase administrativa, no es atendible acuñar que efectivamente el acto ha irrogado perjuicio o agravio al interesado. Afirma que el acto administrativo que produce el agravio jurídico definitivo y que fija de manera final la voluntad de la Administración respecto del procedimiento de contratación, no es el decreto inicial, sino aquel que resuelve y rechaza el recurso de reposición administrativa en su contra, por cuanto es este último el que agota la discusión administrativa y consolida los efectos jurídicos del procedimiento. Concluye que, impugnar directamente el decreto alcaldicio inicial, desconociendo la existencia y efectos del decreto posterior que resolvió la reposición, implica accionar contra un acto administrativo no terminal, carente de efectos jurídicos autónomos, lo que torna la acción inadmisible o improcedente, de forma que cualquier acción deducida en contra del Decreto Alcaldicio N° 2682, habiendo este sido objeto ex post de reposición administrativa, carece de objeto jurídico actual y debe ser desestimada. Denuncia que el Tribunal no efectúa análisis, ponderación ni razonamiento alguno acerca de esta alegación, puesto que, a contrario sensu, la decisión final habría sido desestimar íntegramente la acción emprendida por su improcedencia procedimental; y de este modo, incumple una obligación legal de la esencia, es decir, la debida fundamentación o motivación de la sentencia, y cuya preterición acarrea como natural consecuencia la invalidez y revocabilidad del fallo. En primer término, porque no converge justificación legal alguna para no haberse pronunciado sobre la defensa planteada, y en segundo lugar, en tanto de haberse ponderado la falta de presupuesto procesal de la pretensión en orden a la ausencia de sindicación del acto administrativo que realmente correspondía impugnar, fehacientemente el derrotero del proceso jurisdiccional habría sido disímil, desechando íntegramente la acción franqueada. En segundo lugar, cuestiona que la sentencia incurre en error de derecho al interpretar el numeral 23.1 de las Bases Administrativas como si este exigiera la instrucción de un procedimiento administrativo autónomo, separado y posterior al procedimiento sancionatorio previo, como requisito indispensable para disponer el término anticipado del contrato. Aduce que tal exigencia no se encuentra prevista ni en la Ley N° 19.886, ni en su Reglamento, habiéndose guardado garantías procedimentales mínimas al sancionar cada infracción, a saber: formulación de cargos, posibilidad de descargos, informe jurídico y decreto fundado. Plantea que la sentencia agrega un requisito no contemplado normativamente, vulnerando el principio de juridicidad y efectuando una interpretación extensiva en perjuicio de la Administración, por cuanto se ha dado cumplimiento sustancial y material del procedimiento: cada incumplimiento fue oportunamente notificado al contratista; el proveedor ejerció su derecho a defensa mediante descargos y recursos administrativos; existieron informes técnicos y jurídicos que fundamentaron las decisiones adoptadas; y se dictó el Decreto Alcaldicio N° 2682, debidamente motivado y notificado; y finalmente, se expidió el Decreto Alcaldicio N° 3123 que rechazó el recurso de reposición administrativa en contra del Decreto Alcaldicio N° 2682, por lo que concluye que no se puede predicar que existió real indefensión de la contraparte. Estima que el reproche del Tribunal se centra en un formalismo excesivo, contrario a los principios de no formalización, celeridad, conclusivo y economía procedimental (eficacia) y eficiencia, con apego al artículo 4° de la Ley N° 19.880 y 3° de la Ley 18.57. Sostiene que el Decreto Alcaldicio N° 2682 no introduce una sanción autónoma distinta de aquellas previamente aplicadas al contratista, sino que constata que se ha configurado el supuesto previsto expresamente en las Bases Administrativas para el ejercicio de la potestad resolutoria del contrato, esto es, la reiteración de incumplimientos ya sancionados. En ese sentido, las multas aplicadas constituyen la sanción administrativa correspondiente a cada incumplimiento, mientras que el término anticipado opera como la consecuencia jurídica prevista por las partes en las Bases del contrato (ley para las partes) como resultado de la reiteración de acciones u omisiones vulneratorias de las obligaciones contractuales. Reitera que los incumplimientos que sirven de fundamento al Decreto Alcaldicio fueron establecidos en procedimientos sancionatorios tramitados conforme a Derecho, asegurando el derecho a defensa y el debido proceso, encontrándose las decisiones sancionatorias ejecutoriadas. Agrega que, de todos modos, el contratista ejerció su derecho a impugnación vía el recurso de reposición administrativa, el que debió jurídicamente ser objeto de la pretensión de nulificación. Plantea que aun de estimarse un eventual vicio, este carece de perjuicio o trascendencia, en orden a que no ostenta el mérito de afectar la esencia del acto ni los derechos fundamentales del administrado, toda vez que no se ha cercenado el derecho a recurrir en la esfera administrativa a través de todo el plazo conferido para formular descargos por cada sanción pecuniaria aplicada. Concluye que no se aprecia en los hechos el efectivo atentado al debido proceso. En tercer lugar, alega la proporcionalidad y fundamentación suficiente del decreto alcaldicio N° 2682 ante la gravedad del incumplimiento, en cuanto consagra explícitamente: los hechos explícitos y constatados, en que detalla las multas aplicadas al contratista, su reiteración, gravedad y el impacto sobre la correcta ejecución del contrato de concesión, así como eventuales afectaciones al servicio; la normativa aplicable, en que identifica expresamente las cláusulas del pliego del certamen vulneradsas y el marco legal que habilitan la facultad resolutoria por reiteración de incumplimientos sancionados; y la relación lógica entre hechos y norma, en que concluye con la declaración de configurada la causal de término anticipado y ejerce la potestad resolutoria. Estima que este conjunto de elementos permite cumplir con los estándares exigidos por la jurisprudencia administrativa y constitucional, pues no se limita a enunciar hechos y normativas, sino que articula una lógica de razonamiento jurídico suficiente para que se comprenda por qué se tomó la decisión y cómo se vincula con el marco normativo aplicable. Critica que el Tribunal de Contratación Pública, exigiera que la fundamentación incluyera juicios adicionales de proporcionalidad, evaluación de alternativas o ponderación de mérito técnico - aspectos que exceden el mero cumplimiento del deber de motivación; y sostiene que incurre en error de derecho al transformar lo que debe ser un control de legalidad en un control de mérito o conveniencia. Agrega que en consecuencia, la sentencia recurrida yerra al invalidar el Decreto por una deficiencia que no existe en los términos exigidos, lo que justifica la revocación de la decisión impugnada y colige que el Tribunal de Contratación Pública fue más allá del control que le corresponde al revisar el fondo de la decisión municipal en un punto que es de mérito. Reitera que la resolución impugnada satisface el deber de fundamentación exigido por el artículo 41 de la Ley N° 19.880, toda vez que se apoya en informes técnicos y jurídicos expresamente individualizados en sus considerandos y transcritos en lo medular; y en ese sentido el apartado del “CONSIDERANDO”, del Decreto 2682 de 25 de marzo de 2025, expresa con entera y cristalina latitud los fundamentos fácticos y jurídicos que confieren pábulo para inferir la inteligencia de la adopción de la determinación administrativa: “Que, atendido a lo informado por parte de la Inspección Técnica del "Servicio de Mantención y Aseo de Areas Verdes Sector Rahue Norte Línea N°1 y Rahue Sur Línea N°2" Licitación Pública, ID 2308-174-LR23, se concluye que la empresa contratista Tensor Ingeniería y Construcción SPA RUT: 76.922.336-3, ha presentado incumplimientos graves y reiterados según las exigencias establecidas en las Bases Administrativas, Bases Técnicas y Oferta”, transcribiendo dichos incumplimientos que constan en el decreto. Agrega que, a más énfasis, los términos en que se plantea por la contratista, el recurso de reposición administrativa y su ulterior acción de impugnación ante el Tribunal de Contratación Pública, dan cuenta de que la empresa tomó oportuno conocimiento de la argumentación a la que se remite la decisión sancionatoria, por lo que se desprende que pudo ejercer adecuadamente su derecho a defensa, en armonía con el art. 19 N° 3, inciso 6°, de la Carta Fundamental. Argumenta que la normativa actual establece como causales de término anticipado de contrato el incumplimiento grave de las obligaciones del contratista, añadiendo el nuevo articulado legal que las bases o el contrato deben establecer de manera precisa, clara e inequívoca las causales que dan origen a esta medida, sin perjuicio que por la data del contrato debiese aplicarse la normativa legal y reglamentaria anterior, es decir, bastar el incumplimiento grave para terminarlo anticipadamente como ha ocurrido en la especie, en todo caso, las exigencias adicionales de precisión, claridad y de ser inequívocas, de igual modo, se satisfacen en el pliego concursal. Agrega que sin desmedro que los reiterados incumplimientos de la empresa condujeron a esta determinación administrativa, las infracciones a las cláusulas contractuales, por parte del actor, tuvo tales ribetes de trascendencia en la comunidad que en el seno del propio Concejo Municipal se analizó públicamente la situación a petición de los propios vecinos afectados por el no acatamiento a la ley del contrato (pacta sunt servanda), las que se acompañaron ante el Tribunal de Contratación Pública, como demostración de las aserciones. Concluye que la resolución o término anticipado del contrato, constituyen fiel reflejo de los principios de estricta sujeción a las bases, igualdad concursal y buena fe en su vertiente de no discriminación arbitraria y transparencia. La recurrente solicita que revoqu

Fallo

fallo y en definitiva, que verificada la ilegalidad del término anticipado y la imposibilidad material de la retroacción, se condene a la I. Municipalidad de Osorno a indemnizar los perjuicios causados, que comprenda el lucro cesante por el periodo restante del contrato, reservándose la determinación de su especie y monto para la etapa de cumplimiento del fallo, conforme al artículo 173 del Código de Procedimiento Civil y que se ordene la restitución inmediata de las sumas retenidas por concepto de garantías de fiel cumplimiento, con sus reajustes e intereses. Tercero: Que, el primer agravio que reprocha la Municipalidad, sostiene que el actor debió dirigir su acción de impugnación en contra del Decreto Alcaldicio N° 3123, de 14 de abril de 2025, que resolvió rechazar el recurso de reposición administrativa incoado por la contratista. Cuarto: Que, en relación con esta defensa, ha de tenerse presente el artículo 54 de la Ley N° 19.880, que dispone: “Interpuesta por un interesado una reclamación ante la Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada. Planteada la reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el transcurso del plazo”. De dicha disposición deviene que el acto reclamado que alude la ley es siempre el acto terminal original, en este caso, el Decreto Alcaldicio N° 2682, que es el que contiene la manifestación original y principal de la voluntad de la Administración que altera la esfera jurídica del contratista al extinguir unilateralmente el vínculo contractual. El hecho de que la empresa haya ejercido su legítimo derecho a deducir un recurso de reposición y que éste haya sido rechazado posteriormente por el Decreto N° 3123, constituye únicamente el agotamiento de la vía administrativa facultativa que, como dispone el articulo 54 citado, suspende la vía jurisdiccional e interrumpe el plazo para ello, el que se renueva una vez resuelto el recurso administrativo. En consecuencia, la interposición del recurso en la vía administrativa no despoja al Decreto N° 2682 de su naturaleza de acto terminal original, susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción una vez finalizada la vía recursiva administrativa, más aún cuando la decisión que la resuelve confirma en todas sus partes la resolución original, sin modificaciones. Por ende y atendido que la pretensión jurisdiccional fue correctamente dirigida, habrá de desestimarse el vicio procesal alegado. Quinto: Que, si bien es un hecho pacífico que la contratista incurrió en una serie de incumplimientos que derivaron en la imposición de 19 multas, el término anticipado del contrato constituye la máxima sanción administrativa en este ámbito y como bien razona el sentenciador de primer grado, la circunstancia de que el contratista haya formulado descargos respecto de aquellas multas por faltas puntuales pasadas, no exime a la Administración del deber legal, reglamentario y convencional de acuerdo a las bases del Contrato, de instruir un procedimiento específico, previo e independiente, para debatir la aplicación de la sanción terminal. Sexto: Que en ese sentido, esta Corte comparte los fundamentos vertidos en los considerandos séptimo a décimo del fallo en alzada y hace particular énfasis que las Bases Administrativas que rigieron la licitación, específicamente en su numeral 23.1, regulaban expresamente el procedimiento aplicable al término anticipado del contrato, estableciendo etapas específicas tales como la notificación de la infracción por parte de la Inspección Técnica del Servicio, la concesión de un plazo para la formulación de descargos por el contratista y la emisión de un informe jurídico previo a la decisión que corresponde adoptar a la autoridad comunal, por lo cual, al omitir este paso, la Municipalidad actuó de forma ilegal y arbitraria, por lo que su recurso de apelación debe ser rechazado. Séptimo: Que, abordando los agravios esgrimidos por la parte demandante en su adhesión a la apelación, cabe señalar que la jurisdicción del Tribunal de Contratación Pública y la de esta Corte en sede de apelación de sus fallos, es de carácter estrictamente anulatorio y contencioso-administrativo, circunscrita a revisar la legalidad o arbitrariedad de los actos de la Administración en el contexto de la Ley N° 19.886. En la especie, al constatarse un vicio de procedimiento por ausencia del debido proceso en la aplicación de la sanción de término, el efecto natural y en derecho de la declaración de nulidad es retrotraer el procedimiento al momento anterior a la ocurrencia del vicio, para que la autoridad competente actúe ajustada a la legalidad. La pretensión de la adherente en orden a que esta Corte, soslayando la retroacción, declare directamente la responsabilidad patrimonial del Estado y condene al pago de lucro cesante, excede con creces la competencia material otorgada por el artículo 24 N° 2 de la Ley N° 19.886., pues dicha acción indemnizatoria, de naturaleza eminentemente civil, requiere un juicio de lato conocimiento ante los tribunales ordinarios de justicia. La que además, resulta improcedente en esta etapa, atendido que en virtud del vicio procesal ya asentado, el procedimiento sancionatorio debe ser reanudado, por lo que dependerá en consecuencia de sus resultados la declaración de los efectos civiles que al respecto del nuevo acto que disponga el municipio habrá de ser dirimido, si es el caso y en su oportunidad, por el Tribunal de Libre Competencia. Octavo: Que, respecto a la solicitud de devolución inmediata de las garantías, al ordenarse la retroacción del procedimiento, la situación jurídica entre las partes vuelve al estado de encontrarse la Administración facultada pa

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C.A. de Santiago Santiago, ocho de junio de dos mil veintiséis. Visto: Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus considerandos sexto, décimo y el penúltimo párrafo del motivo undécimo, que se eliminan; Y se tiene, además, presente: Primero: Que, comparece don Juan Carlos Cavada Palma, abogado, en representación de la Ilustre Municipalidad de Osorno y deduce recurso de apelación en