SÁEZ/JUNTA NACIONAL DE JARDINES INFANTILES (JUNJI

Hechos

Vistos: De la sentencia en alzada se reproduce solo su parte expositiva. Y teniendo en su lugar y además presente: Primero: Que, en lo que importa al recurso, se debe consignar que la Corte de Apelaciones de Temuco desestimó la acción teniendo únicamente en consideración que la controversia suscitada entre las partes, obedece a un asunto de naturaleza contractual, en vista de la interpretación que cada una de ellas realiza acerca de la convención que les une, así como la procedencia o improcedencia de las multas aplicadas al actor, a causa del incumplimiento contractual que se le atribuye por la recurrida, cuestión que, a todas luces, en concepto de los sentenciadores, no puede ser resuelta en sede cautelar. Segundo: Que el actor al fundar su apelación sostuvo, en lo medular, que al ser desestimada la acción constitucional en los términos anotados, los jueces obviaron emitir pronunciamiento acerca de la ilegalidad y arbitrariedad cometida por la recurrida, basada en la duración excesiva del procedimiento administrativo seguido en su contra, al transcurrir más de tres años de inactividad, desde que se ordenó retrotraer el procedimiento sancionatorio, a saber, el 11 de mayo de 2018 o, al menos, dos años desde que ello se materializó, esto es, el 13 de enero de 2020, hasta la notificación de la resolución sancionatoria acaecida el 12 de agosto de 2021. Tercero: Que, en primer lugar, es pertinente realizar las siguientes consideraciones. El Derecho Procesal Administrativo sancionador reposa en diversas bases, entre las cuales se cuenta la tramitación en un plazo razonable de los procedimientos que inicia para determinar las posibles responsabilidades de los administrados o de los agentes públicos. De esta forma la garantía que implica el concepto de “plazo razonable” en los procedimientos, entre los que se encuentran los derivados del Derecho Administrativo, es parte integrante del derecho al “debido proceso de ley”, al cual nuestra Constitución alude en el artículo 19 Nº 3, inciso 5º, cuando ordena: “Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos”. Desde esa perspectiva, debe considerarse que constituye una carga ilegítima mantener la situación de indefinición por un período prolongado, que si bien, en general, salvo que se determinen medidas cautelares, no se llega a limitar los derechos de la persona investigada, sí le afecta el estado de incertidumbre en que se encuentra y que igualmente puede estimarse incide en una pérdida substancial de la garantía del debido proceso de ley, por exceder de todo plazo razonable la tramitación del procedimiento. Así, la Administración está vinculada a concluir su función investigadora dentro de un plazo legal, que de ser transgredido en exceso, como se ha indicado, además de las responsabilidades individuales de los funcionarios a cargo de ellas, es posible deducir consecuencias en el procedimiento. La pérdida de presupuestos jurídicos o materiales por parte del procedimiento, derivado de circunstancias sobrevinientes, ha permitido fundar la teoría de su inutilidad, puesto que afecta las bases de su existencia, esto es las circunstancias mismas que lo motivaron y se tuvieron presente al iniciarlo, como es restaurar el ordenamiento jurídico quebrantado, pero que pierde eficacia al transgredir el mismo procedimiento el referido ordenamiento que pretende restaurar. De esta forma cuando se pierde el sustento o contenido jurídico, se está en presencia de una ilegitimidad sobreviniente. La valoración de los intereses presentes en el procedimiento son los que entran en colisión y corresponde optar por el de mayor relevancia. En efecto, la transgresión del administrado no guarda relación con la efectuada por la Administración y, por eso mismo, la mayor relevancia de aquella en la que incurre esta última, hace prevalecer los efectos que se asocian a ella por sobre la del particular. Cuarto: Que, sobre el particular, reiteradamente, esta Corte ha declarado, (SCS entre otros, Rol N°s 7.554-15, 2.639-2020, 39.689-2020), que en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, para que se esté frente a un procedimiento racional y justo, la resolución que lo concluye debe ser oportuna. Para asentar tales decisiones, se ha considerado especialmente los principios de eficacia y eficiencia administrativa, consagrados en diversas disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. En efecto, el artículo 3º, inciso segundo, dispone: “La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas y participación ciudadana en la gestión pública, y garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política y las leyes”. Por su parte el artículo 5º, inciso primero, señala: “Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública”. En tanto, el artículo 11 de la misma ley regula el llamado control jerárquico, y relaciona la eficiencia y eficacia con la oportunidad en que se realiza la actuación administrativa. En efecto, dispone: “Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia. Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones”. A continuación, el inciso segundo del artículo 52 preceptúa que el principio de probidad administrativa, consagrado actualmente en el artículo 8º de la Carta Fundamental, “consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular”. Pues bien, el artículo 53 vincula los principios de eficiencia y eficacia con la probidad administrativa, al definir la expresión “interés general” señalando que “exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley”. Finalmente, el Nº 8 del artículo 62 indica que es una infracción al principio de la probidad administrativa, “Contravenir los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que rigen el desempeño de los cargos públicos, con grave entorpecimiento del servicio o del ejercicio de los derechos ciudadanos ante la Administración”. Quinto: Que la exposición de la normativa orgánica constitucional resulta trascendente, pues a partir de ella es posible verificar ciertos supuestos en los cuales el procedimiento administrativo sancionatorio pierde su eficacia – lo cual trae aparejada su extinción – por la constatación del transcurso injustificado de un tiempo excesivo por parte de la Administración, para la declaración de responsabilidad y la consecuente decisión terminal sobre la imposición de una sanción.

Fundamentos

considerandos anteriores, transgresión que debe tener efectos jurídicos respecto del procedimiento administrativo, puesto que el efecto fundamental que deriva de la declaración que nuestro país es una República Democrática (art. 4° de la Constitución), es el principio de responsabilidad de sus autoridades por las decisiones que adopten y los silencios en que incurran. Es por ello que al encontrarse el procedimiento sustanciado por un plazo mayor de seis meses y materialmente paralizado por aproximadamente dos años, corresponde declarar su imposibilidad material de continuarlo, de conformidad a lo previsto en el artículo 40 inciso segundo de la Ley Nº 19.880. En efecto, la consecuencia jurídica no puede ser otra que el procedimiento pierda su eficacia y, por lo mismo, la sanción consiguiente, puesto que queda vacía de contenido y sin fundamento jurídico que la legitime. Y es abiertamente ilegítima pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones a los principios de derecho administrativo que se producen con la dilación indebida e injustificada de su conclusión.

Fallo

Por estas consideraciones y de conformidad, igualmente, con lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de siete de febrero de dos mil veintidós y en su lugar se declara que se acoge el recurso de protección, dejándose sin efecto la multa aplicada al recurrente por la Junta Nacional de Jardines Infantiles de La Araucanía, ascendente a 1.000 U.F. y notificada el día 12 de agosto de 2021. Acordada con el voto en contra del Ministro señor Matus quien, sin compartir los fundamentos del fallo en alzada, estima que lo resolutivo se encuentra ajustado a derecho por cuanto: 1º)  Que con un mayor estudio de los antecedentes respecto de la institución del plazo en los procedimientos administrativos, este disidente ha llegado a la conclusión de que en nuestro sistema no es fatal el plazo establecido en el artículo 27 de la Ley N° 19.880, pues la ley no ha establecido a su respecto la sanción de caducidad. 2º) Que, por otra parte, este disidente entiende que la literalidad del artículo 40 de dicha Ley, que establece como forma extraordinaria de terminación de los actos administrativos la “imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes”, no se refiere a una imposibilidad derivada del incumplimiento de un plazo o del solo transcurso del tiempo. Ello, por cuanto su literalidad se refiere a la falta de posibilidad física, como opuesto a lo espiritual, esto es a la imposibilidad, en el mundo de los hechos no en el de las normas (donde se encuentran los plazos, como el de la prescripción, por ejemplo), para continuar el procedimiento, la que en este caso no ha existido, como demuestra la sola existencia de la resolución impugnada y de este proceso judicial en que, materialmente, se han dictado resoluciones y se han presentado impugnaciones a éstas siguiendo las ritualidades establecidas al efecto. 3º) Que, además, la declaración inicial de tal imposibilidad material está reservada por el artículo 40 de la Ley N° 19.880 a la propia administración, mediante “resolución fundada”, careciendo, por tanto, los tribunales de la facultad de oficio para declararla por vía de reclamaciones de ilegalidad, como en la especie, sin perjuicio del control jurisdiccional de su corrección en caso que así se decida y ello sea reclamado por el afectado. 4º) Que, en la especie, es necesario además traer a colación que, por una parte, la recurrente no niega los hechos que fundan la imposición de la multa reclamada y, por otra, que en la extensión del procedimiento administrativo reclamado deben considerarse separadamente el término de aquella etapa que —resolviendo los recursos promovidos por la recurrente— ordenó retrotraer el procedimiento para notificarle válidamente los cargos y resolver de nuevo y conforme a derecho lo que corresponda; de  aquél transcurrido desde ese reinicio y la imposición de la sanción. Este último plazo no excedió el año siete mese

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Santiago, veintiocho de julio de dos mil veintidós. Vistos: De la sentencia en alzada se reproduce solo su parte expositiva. Y teniendo en su lugar y además presente: Primero: Que, en lo que importa al recurso, se debe consignar que la Corte de Apelaciones de Temuco desestimó la acción teniendo únicamente en consideración que la controversia suscitada entre las partes, obedece a un asunto de nat